Xung đột, bất cập giữa Pháp lệnh THADS 2004 và pháp luật về khiếu nại, tố cáo hiện hành: Đâu là Nguyên nhân và giải pháp?

Theo thống kê của Thanh tra Bộ Tư pháp, ba năm vừa qua, toàn ngành Tư pháp đã phải đối mặt với tình trạng tiếp nhận ngày càng nhiều đơn thư khiếu nại của công dân về thi hành án dân sự (THADS). Cụ thể là: năm 2004, toàn ngành Tư pháp đã tiếp nhận 2586 đơn thư khiếu nại về THADS; con số này tăng thêm gần 72% vào năm 2005 là 4443 đơn thư và tiếp tục tăng lên đến 4740 đơn thư vào năm 2006. Thực tế cho thấy cùng với xu hướng tăng lên về mặt số lượng thì tính chất phức tạp và mức độ bức xúc của các khiếu nại cũng theo chiều hướng tăng lên.

Vậy, đâu là nguyên nhân của tình trạng trên ? Có nhiều nguyên nhân để lý giải cho vấn đề này chẳng hạn như trình độ nghiệp vụ và tinh thần trách nhiệm của một bộ phận cán bộ, chấp hành viên còn chưa cao; nhận thức của người dân về pháp luật nói chung, pháp luật THADS nói riêng còn thấp; hay như một số bản án do Toà án tuyên không rõ ràng, gây khó khăn cho cơ quan thi hành án... Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi xin được trao đổi cùng bạn đọc về một trong những nguyên nhân chính đã góp phần gây ra tình trạng trên, đó là những xung đột và bất cập giữa Pháp lệnh THADS 2004 với Luật Khiếu nại, tố cáo (Luật KNTC) và với Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính hiện hành; sau đó đưa ra một số giải pháp trước mắt cũng như các định hướng giải quyết lâu dài cho những xung đột, bất cập đó.

I. Xung đột, bất cập giữa Pháp lệnh THADS 2004, Luật KNTC và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

1. Xung đột về trình tự, thẩm quyền giải quyết khiếu nại: về nội dung này, có ba câu hỏi được đặt ra, chúng tôi sẽ lần lượt phân tích và lý giải như sau:

Thứ nhất, có bao nhiêu cấp giải quyết trong giải quyết khiếu nại về thi hành án dân sự ?

Trình tự, thẩm quyền giải quyết khiếu nại về thi hành án dân sự được quy định khá chi tiết tại Điều 60 và 61 Pháp lệnh thi hành án dân sự năm 2004. Cụ thể, khoản 1 và 2 của Điều 60 quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu nại đối với quyết định, hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên thuộc Cơ quan thi hành án cấp huyện và cấp tỉnh; khoản 3 và 4, Điều 60 quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hoặc hành vi trái pháp luật của Thủ trưởng cơ quan thi hành án cấp huyện và cấp tỉnh. Tương tự như vậy, khoản 1 và 2, Điều 61 quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định, hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên và Thủ trưởng Cơ quan thi hành án cấp quân khu. Theo những quy định đó thì việc khiếu nại về thi hành án dân sự phải tuân theo nguyên tắc là khiếu nại đối với hành vi, quyết định của Chấp hành viên Cơ quan THADS cấp nào thì Thủ trưởng cơ quan THADS cấp đó phải có trách nhiệm giải quyết lần đầu. Nếu không đồng ý với quyết định giải quyết của cấp đó, người khiếu nại có quyền khiếu nại đến Cơ quan thi hành án cấp trên trực tiếp của người hoặc cơ quan bị khiếu nại và quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan thi hành án cấp trên có hiệu lực thi hành. Như vậy, về nguyên tắc khiếu nại về thi hành án dân sự được giải quyết ở hai cấp hành chính và có hiệu lực thi hành.

          Tuy nhiên, khoản 5 của Điều 60 quy định "Trong trường hợp cần thiết, Bộ trưởng Bộ Tư pháp có quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng Cơ quan thi hành án cấp tỉnh và Thủ trưởng Cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều này". Đồng thời, khoản 3 Điều 61 của Pháp lệnh cũng quy định: "Trong trường hợp cần thiết, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng có quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng Cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng quy định tại khoản 1 Điều này". Theo đó, chỉ Bộ trưởng Bộ Tư pháp và Bộ trưởng Bộ Quốc phòng mới có thẩm quyền và trách nhiệm việc xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật của Thủ trưởng Cơ quan thi hành án cấp tỉnh, Thủ trưởng Cơ quản quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp và Thủ trưởng Cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng trong những trường hợp cần thiết. Để bạn đọc dễ hình dung, xin được minh hoạ bằng các ví dụ như sau:

          Ví dụ 1: Một khiếu nại về hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên thi hành án huyện A, tỉnh B sẽ do Trưởng thi hành án huyện A giải quyết lần đầu. Nếu không nhất trí với quyết định giải quyết của Trưởng thi hành án huyện A thì người khiếu nại có thể gửi đơn đến Trưởng thi hành án tỉnh B, quyết định giải quyết của Trưởng thi hành án tỉnh B là quyết định giải quyết khiếu nại lần hai và có hiệu lực thi hành. Về nguyên tắc, đến đây, người khiếu nại phải chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, nhưng theo quy định tại khoản 5, Điều 60 của Pháp lệnh thì việc giải quyết khiếu nại của Trưởng thi hành án tỉnh B có thể “bị” Bộ trưởng Bộ Tư pháp xem xét lại khi cần thiết, thực chất đây là chính là giải quyết khiếu nại lần thứ ba.

          Ví dụ 2: Một khiếu nại về hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên thi hành án huyện tỉnh B sẽ do Trưởng thi hành án tỉnh B giải quyết lần đầu. Nếu không nhất trí với quyết định giải quyết của Trưởng thi hành án tỉnh B thì người khiếu nại có thể gửi đơn đến Thủ trưởng Cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp, quyết định giải quyết của Thủ trưởng Cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp là quyết định giải quyết khiếu nại lần hai và có hiệu lực thi hành. Về nguyên tắc, đến đây, người khiếu nại phải chấp hành quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, nhưng theo quy định tại khoản 5, Điều 60 của Pháp lệnh thì việc giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng Cơ quan quản lý thi hành án dân sự thuộc Bộ Tư pháp có thể “bị” Bộ trưởng Bộ Tư pháp xem xét lại khi cần thiết, thực chất đây là cũng chính là giải quyết khiếu nại lần thứ ba.

          Ví dụ 3: Một khiếu nại về hành vi trái pháp luật của Chấp hành viên thi hành Quân khu III sẽ do Trưởng thi hành án Quân khu III giải quyết lần đầu. Nếu không nhất trí với quyết định giải quyết của Trưởng thi hành án Quân khu III thì người khiếu nại có thể gửi đơn đến Thủ trưởng Cơ quan thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng, quyết định giải quyết của Thủ trưởng Cơ quan thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng là quyết định giải quyết khiếu nại lần hai và có hiệu lực thi hành. Đến đây, theo quy định tại khoản 3, Điều 61 của Pháp lệnh thì việc giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng Cơ quan thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng có thể “bị” Bộ trưởng Bộ Quốc phòng xem xét lại khi cần thiết, thực chất đây cũng chính lại là giải quyết khiếu nại lần thứ ba.

          Thực tế công tác giải quyết khiếu nại trong nhiều năm nay ở Bộ Tư pháp vẫn “vận dụng” giải quyết khiếu nại theo 3 cấp, thậm chí 4 cấp. Cụ thể là sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 của Trưởng THADS cấp tỉnh (là quyết định có hiệu lực thi hành) nhưng Cục THADS vẫn thụ lý và ra quyết định giải quyết lần 3, nếu đương sự còn tiếp tục khiếu nại thì Bộ trưởng giao cho Thanh tra Bộ xác minh, kết luận, kiến nghị lên Bộ trưởng để ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Gần đây, vấn đề này đã được đưa ra trao đổi và khắc phục. Cụ thể là sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 của Trưởng THADS cấp tỉnh thì Cục THADS sẽ không giải quyết khiếu nại mà Bộ trưởng sẽ xem xét lại khi cần thiết theo quy định tại khoản 5, Điều 60 của Pháp lệnh THADS năm 2004. Từ những những phân tích và ví dụ trên đây có thể khẳng định rằng: theo quy định của Pháp lệnh THADS 2004 thì trong một số trường hợp (cần thiết) khiếu nại về thi hành án dân sự có thể được giải quyết ba lần ở cơ quan hành chính theo ngành dọc. Trong khi đó, tại khoản 5, Điều 32 của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã được sửa đổi bổ sung tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật khiếu nại tố cáo năm 2005 (sau đây gọi là Luật KNTC hiện hành) quy định “việc khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại lần hai” không được thụ lý giải quyết, tức là một vụ việc khiếu nại chỉ có thể được giải quyết tối đa hai lần ở các cơ quan hành chính. Điều này có nghĩa rằng, nếu theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo thì trong các ví dụ minh hoạ ở trên, Bộ trưởng Bộ Tư pháp không được thụ lý vụ việc để “xem xét lại” quyết định giải quyết khiếu nại của Trưởng thi hành án tỉnh B và quyết định giải quyết khiếu nại của Cục trưởng Cục quản lý thi hành án dân sự; Bộ trưởng Bộ Quốc phòng cũng không được thụ lý vụ việc để “xem xét lại” quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng Cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng. Rõ ràng, những quy định của Điều 60 và 61 của Pháp lệnh THADS 2004 về trình tự thẩm quyền là xung đột và mâu thuẫn với quy định của Luật KNTC hiện hành.

Thứ hai, người khiếu nại về thi hành án dân sự có quyền được khởi kiện ra Toà án không?

Điều 39, Luật KNTC hiện hành quy định: "Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết quy định tại Điều 36 của Luật khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án;". Tại Điều 46 của Luật này cũng quy định: "Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết quy định tại Điều 43 của Luật khiếu nại, tố cáo mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án;".  Trong đó, Điều 36 và Điều 43 của Luật KNTC hiện hành là quy định về thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu và lần hai. Từ đó có thể hiểu rằng người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ việc ra toà hành chính bất kể lần một hoặc lần hai khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền của cơ quan hành chính.

Tuy nhiên, Pháp lệnh thi hành án dân sự 2004 không quy định việc người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính ra Toà án mà chỉ quy định việc Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Bộ trưởng Bộ Quốc phòng có thẩm quyền xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại của Thủ trưởng Cơ quan thi hành án cấp dưới như đã phân tích ở trên.

Mặt khác, Điều 11 của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 1998 và năm 2006) đã quy định chỉ có 22 khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án, trong số đó không có quy định khiếu kiện về thi hành án dân sự. Do đó, dù người khiếu nại về THADS khởi kiện tại Toà thì vẫn bị Toà án từ chối vì khiếu kiện về THADS không thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án. Chính vì xung đột này giữa Pháp lệnh THADS 2004, Luật KNTC và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính mà người khiếu nại bị hạn chế quyền khiếu nại và không có “lối thoát” nên hầu hết các vụ việc khiếu nại bức xúc, nổi cộm, kéo dài đều dồn về Bộ Tư pháp. Thậm chí, có nhiều trường hợp sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng rồi nhưng đương sự vẫn “kiên trì” đi khiếu nại các cấp, các nơi và bức xúc quá đổi thành “Đơn tố cáo” những người đã tham gia giải quyết khiếu nại.

Thứ ba, có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng trong giải quyết khiếu nại về THADS hay không?

Khoản 4, Điều 60 của Pháp lệnh THADS năm 2004 quy định: “Đối với khiếu nại quyết định, hành vi trái pháp luật của Thủ trưởng Cơ quan thi hành án cấp tỉnh thì Thủ trưởng Cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Tư pháp giải quyết và trả lời cho người khiếu nại ...nếu không đồng ý với nội dung giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Tư pháp... quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Tư pháp là quyết định giải quyết cuối cùng”. Tương tự như vậy, khoản 2, Điều 61 quy định: “Đối với khiếu nại quyết định, hành vi trái pháp luật của Thủ trưởng Cơ quan thi hành án cấp quân khu thì Thủ trưởng Cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng giải quyết và trả lời cho người khiếu nại ... nếu không đồng ý với nội dung giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến Bộ trưởng Bộ Quốc phòng... Quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng là quyết định giải quyết cuối cùng”. 2, Điều 61 quy định: “”.

Như vậy, theo quy định tại khoản 4, Điều 60 và khoản 2, Điều 61 của Pháp lệnh THADS năm 2004 thì quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Tư pháp và quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Quốc phòng là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng và trong trường hợp này người khiếu nại dù không đồng ý, bức xúc với quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hay với quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ quốc phòng thì cũng không có quyền khiếu nại đến bất cứ đâu nữa.

Ngược lại với quy định này của Pháp lệnh THADS 2004, Luật KNTC hiện hành đã bỏ khái niệm  "quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng" và như đã phân tích trong phần “người khiếu nại về THADS có quyền khởi kiện ra Toà án không?” thì ngoài việc được quyền khiếu nại tối đa trong hai cấp hành chính, một vụ việc thông thường còn được khởi kiện ra Toà hành chính bất cứ sau lần giải quyết thứ nhất hay sau lần giải quyết thứ hai. Một khi vụ việc đã được khởi kiện ra Toà thì theo quy định về thủ tục giải quyết vụ án hành chính rất khó có thể xác định được cấp nào sẽ là cấp giải quyết cuối cùng vì sau khi có bản án sơ thẩm, tiếp đến là thủ tục kháng án theo trình tự phúc thẩm, rồi có thể có giám đốc thẩm hay tái thẩm và có thể bản án lại được huỷ để xét xử sơ thẩm lại từ đầu...Nói cách khác, quy định về thẩm quyền “giải quyết khiếu nại cuối cùng” của  Pháp lệnh THADS 2004 là mâu thuẫn, bất cập với Luật KNTC và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính hiện hành.

2. Xung đột về thời hạn giải quyết khiếu nại

Pháp lệnh THADS 2004 và Luật KNTC hiện hành quy định về thời hạn giải quyết khiếu nại cũng có sự mâu thuẫn, xung đột. Nếu như Luật KNTC quy định thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu đối với một vụ việc không phức tạp là 30 ngày và 45 ngày đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn (khoản 1, Điều 36) thì Pháp lệnh THADS 2004 quy định thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu về quyết định, hành vi trái pháp luật của chấp hành viên, thủ trưởng cơ quan thi hành án các cấp chỉ có 15 ngày. Thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai được Luật KNTC quy định tại khoản 1, Điều 43 đối với một vụ việc không phức tạp là 45 ngày và 60 ngày đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn, trong khi đó thời hạn này được quy định tại các khoản 1, 2, 3 và 4 Điều 60 và khoản 1, 2 Điều 61 của Pháp lệnh THADS 2004 chỉ là 30 ngày. Xung đột này là nguyên nhân của không ít tranh luận về vấn đề áp dụng quy định về thời hạn của văn bản pháp luật nào, Pháp lệnh THADS 2004 hay Luật KNTC hiện hành? Vấn đề này chúng tôi sẽ trở lại trong phần "giải pháp" của bài viết này.

3. Bất cập về chế định vai trò của luật sư trong khiếu nại về THADS

Câu hỏi được nhiều người (kể cả người khiếu nại và người giải quyết khiếu nại...) đặt ra là: người khiếu nại về THADS có được mời luật sư tham gia giúp đỡ  không ?

Pháp lệnh THADS năm 2004 không có quy định nào về vấn đề này, trong khi đó tại điểm b, khoản 1, Điều 17 Luật KNTC 2005 quy định người khiếu nại có quyền "Nhờ luật sư giúp đỡ về pháp luật trong quá trình khiếu nại;". Hơn nữa, quy định này của Luật KNTC còn được cụ thể hoá rất chi tiết  về quyền và nghĩa vụ của luật sư khi được người khiếu nại mời giúp đỡ cũng như là trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan trong việc tạo điều kiện thuận lợi để luật sư giúp đỡ người khiếu nại về pháp luật trong quá trình giải quyết khiếu nại tại Điều 3 của Nghị định số 136/2006/NĐ-CP ngày 14/11/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật KNTC và các Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KNTC.

      Rõ ràng. đây là một bất cập của Pháp lệnh THADS 2004 so với Luật KNTC hiện hành, trong khi Luật KNTC đã có một “bước tiến mới" (vì theo quy định của pháp luật KNTC trước đó thì luật sư không được tham gia khiếu nại) thì Pháp lệnh THADS 2004 không hề đề cập gì đến nội dung này.

II. Nguyên nhân và giải pháp cho các xung đột, bất cập

          Thứ nhất, đâu là nguyên nhân của các xung đột, bất cập trên?

          Theo chúng tôi, sở dĩ tồn tại những xung đột, bất cập nêu trên nguyên nhân chính là do khi xây dựng Pháp lệnh THADS năm 2004 (ban hành 14/01/2004), những người soạn thảo đã vận dụng các nguyên tắc của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 để xây dựng chế định về giải quyết khiếu nại trong THADS. Trong khi đó, từ năm 1998 đến nay, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã được sửa đổi bổ sung 02 lần theo Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật khiếu nại tố cáo năm 2004 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật khiếu nại tố cáo năm 2005. Qua những lần sửa đổi này, Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người dân thực hiện quyền khiếu nại để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình trước các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền. Trong khi đó, Pháp lệnh THADS 2004 tuy mới đi vào thực tiến đời sống xã hội chưa lâu (có hiệu lực thi hành 01/7/2007), nhưng đã không có được những "bước tiến" như Luật KNTC hiện hành. Thêm vào đó, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính mặc dù mới được sửa đổi và có hiệu lực thi hành ngày 01/6/2006, nhưng khi soạn thảo, những người tham gia soạn thảo đã không lường hết được những khiếu kiện phát sinh trong thực tế nên chỉ giới hạn 22 loại vụ việc mà người dân có thể khởi kiện ra toà án. Tình trạng này không chỉ xảy ra đối với riêng lĩnh vực thi hành án dân sự mà hầu hết các quy định về khiếu nại trong văn bản pháp luật của các lĩnh vực khác được xây dựng trước thời điểm Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật khiếu nại tố cáo năm 2005 có hiệu lực (01/6/2006) đều lâm vào tình trạng tương tự như Pháp lệnh THADS năm 2004.

          Thứ hai, đâu là giải pháp cho các xung đột, bất cập trên?

          Theo chúng tôi đây là vấn đề phức tạp, liên quan đến các quy định của nhiều ngành, nhiều lĩnh vực và cũng có những quan điểm khác nhau trong việc áp dụng pháp luật nên không thể giải quyết những xung đột, bất cập trên trong "một sớm, một chiều". Tuy nhiên, nói như vậy cũng không có nghĩa là hiện nay chúng ta không biết giải quyết khiếu nại về THADS theo trình tự thẩm quyền, thời hạn, ...được quy định ở đâu. Để giải quyết vấn đề này, chúng tôi đưa ra các giải pháp trước mắt và giải pháp lâu dài như sau:

Một là, về các giải pháp trước mắt: vấn đề đặt ra là trong trường hợp có xung đột, sự bất cập về cùng một vấn đề giữa 2 hay nhiều văn bản quy phạm pháp luật thì áp dụng văn bản pháp luật nào ? Để giải quyết vấn đề nêu trên, có nhiều quan điểm khác nhau dưới đây:

- Quan điểm thứ nhất: thực hiện nguyên tắc ưu tiên văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành. Cụ thể, trong các trường hợp nêu trên thì phải áp dụng  Pháp lệnh THADS năm 2004 để giải quyết khiếu nại về thi hành án.

- Quan điểm thứ hai: thực hiện nguyên tắc ưu tiên văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành. Nhưng khiếu nại, tố cáo là một lĩnh vực chuyên ngành để giải quyết các trường hợp nêu trên nên phải áp dụng Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành.

- Quan điểm thứ ba: thực hiện nguyên tắc ưu tiên văn bản quy phạm pháp luật cao nhất. Do đó trong các trường hợp nêu trên thì phải áp dụng Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành vì văn bản này có hiệu lực pháp lý cao hơn Pháp lệnh THADS năm 2004.

- Quan điểm thứ tư: thực hiện nguyên tắc ưu tiên văn bản quy phạm pháp luật mới nhất. Do đó trong các trường hợp nêu trên thì phải áp dụng Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành vì văn bản này ra đời sau Pháp lệnh THADS năm 2004.

Theo chúng tôi, phải chọn giải pháp ưu tiên áp dụng các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành và khi giải quyết khiếu nại về thi hành án thì phải áp dụng các chế định về giải quyết khiếu nại của Pháp lệnh THADS năm 2004 vì trong trường hợp này, pháp luật chuyên ngành ở đây được hiểu là pháp luật về thi hành án dân sự.  Hơn nữa, trong tất cả các văn bản về pháp luật THADS hiện hành đều quy định người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải thực hiện theo quy định về giải quyết khiếu nại của pháp luật THADS. Tức là khi giải quyết khiếu nại về THADS, nếu có xung đột giữa Luật KNTC với Pháp lệnh THADS 2004 như vấn đề về trình tự thẩm quyền, thời hạn giải quyết khiếu nại và quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng thì người giải quyết khiếu nại phải tuân thủ theo Pháp lệnh THADS 2004. Đồng thời, những gì pháp luật chuyên ngành (đó là Pháp lệnh THADS 2004) không quy định như vấn đề về vai trò của luật sư tham gia trong quá trình khiếu nại, giải quyết khiếu nại thì áp dụng quy định của văn có hiệu lực pháp lý cao hơn và mới ban hành nhất (Luật KNTC hiện hành). Thiết nghĩ, để có được quan điểm chính thống áp dụng thống nhất trong phạm vi toàn ngành, Bộ Tư pháp cần xây dựng một thông tư hướng dẫn cụ thể về các vấn đề nêu trên.

Hai là, về các giải pháp lâu dài: như đã đề cập ở trên, thực tế hầu hết các chế định liên quan đến khiếu nại trong các văn bản Luật xây dựng trước năm 2006 đều đã bị bất cập so với Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành. Nguyên nhân chính là do pháp luật về khiếu nại luôn được sửa đổi nhưng vẫn không theo kịp với yêu cầu của sự phát triển xã hội trong nền kinh tế thị trường đang phát triển và hoà nhập với quốc tế như hiện nay.

Theo chúng tôi, để khắc phục triệt để vấn đề xung đột, mâu thuẫn và bất cập nêu trên, cần phải thực hiện một số giải pháp lâu dài sau đây:

- Tập trung thống nhất các quy định về khiếu nại, tố cáo vào một văn bản Luật đó là Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành. Đồng thời, cũng cần thiết phải sửa đổi lại Luật Khiếu nại, tố cáo theo hướng tách riêng ra làm 02 Luật, đó là Luật Khiếu nại và Luật tố cáo vì khiếu nại và tố cáo là rất khác nhau. Trong đó, Luật khiếu nại cần quy định rõ và hợp lý hơn về thẩm quyền, thời hạn có tính khả thi, có thể áp dụng chung cho tất cả các ngành, lĩnh vực.

- Sớm xây dựng và ban hành Luật THADS tiến tới xây dựng Bộ Luật THA và các văn bản hướng dẫn thi hành để hoàn thiện hệ thống pháp luật về THADS, trong đó chỉ nên quy định tính nguyên tắc về giải quyết  khiếu nại là áp dụng theo Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành; phần hướng dẫn chi tiết về giải quyết khiếu nại trong THA thì phân cấp cho Chính phủ, Bộ Tư pháp quy định việc giải quyết khiếu nại thì mới đảm bảo tính linh hoạt, tính khả thi, hạn chế các xung đột, bất cập như hiện nay. Nếu làm được như vậy, khi thực tiễn đòi hỏi phải sửa đổi Luật Khiếu nại, tố cáo thì chỉ cần sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo và không cần sửa đổi bổ sung chế định giải quyết khiếu nại ở tất cả các văn bản pháp luật khác. Như vậy, về lĩnh vực giải quyết khiếu nại sẽ tạo nên tính đồng bộ - đây là một động cơ lớn để thúc đẩy công tác giải quyết khiếu nại lên một tầm cao mới.

- Sửa đổi bổ sung Pháp lệnh các thủ tục giải quyết các vụ án hành chính theo hướng mở rộng thẩm quyền xét xử cho Toà hành chính theo nguyên tắc giao cho Toà hành chính xét xử tất cả các khiếu nại về quyết định hành chính và hành vi hành chính để mở “lối thoát” cho người khiếu nại (trong đó có  khiếu nại về THADS). Đồng thời, cũng phù hợp với xu thế hội nhập, khi chúng ta đã gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO). Theo yêu cầu của Tổ chức này và của Hiệp định Thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ thì mọi quyết định hành chính, hành vi hành chính phải được xem xét, xét xử bởi một cơ quan tư pháp độc lập

- Xây dựng hệ thống cơ quan Tài phán hành chính trên nguyên tắc hoạt động độc lập, theo ngành dọc, không có liên quan gì về tất cả mọi mặt như kinh phí, nhân sự ... với chính quyền địa phương (càng sớm càng tốt) để phán quyết khiếu nại hành chính được đảm bảo khách quan, độc lập, tránh tình trạng “con xử bố”,  (Toà án nhân dân huyện xử Uỷ ban nhân dân huyện, Toà án nhân dân tỉnh xử Uỷ ban nhân dân tỉnh), “bố xử con” (cấp trên giải quyết lại quyết định giải quyết khiếu nại của cấp dưới), “tôi xử tôi” (Khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch UBND tỉnh thì do chính Chủ tịch UBND tỉnh giải quyết lần đầu…) như hiện nay.

Thay cho lời kết: với mục đích nghiên cứu, trao đổi nhằm góp phần tháo gỡ những xung đột, bất cập để hoàn thiện hệ thống pháp luật về THADS và về khiếu kiện hành chính; nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý ngành, chúng tôi đã chỉ ra một số xung đột, bất cập giữa pháp luật chuyên ngành về THADS hiện hành và pháp luật về khiếu kiện hành chính, đồng thời cũng mạnh dạn đưa ra một số giải pháp trước mắt, cũng như giải pháp lâu dài nhằm khắc phục sự tồn tại của những xung đột và bất cập đó. Tuy nhiên như đã đề cập ngay từ phần đầu bài viết này, xung đột, mâu thuẫn và bất cập của pháp luật chỉ là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng đơn thư khiếu nại về THADS ngày càng nhiều và bức xúc. Ngoài ra, còn có những nguyên nhân khác, trong đó không thể không tính đến đó là trình trạng "thờ ơ", "vô cảm" hoặc "thiếu trách nhiệm", cố tình “phớt lờ” không giải quyết khiếu nại... của một bộ phận không nhỏ những người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và những người tham gia giải quyết khiếu nại. Do đó, bên cạnh các giải pháp nêu trên, đã đến lúc chúng ta cần thiết phải xây dựng một Nghị định về xử lý trách nhiệm đối với người giải quyết khiếu nại vi phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Trong đó cần quy định rõ từng hành vi vi phạm và chế tài xử lý kèm theo, quy định về bảo vệ người khiếu nại, quy định về đảm bảo thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực thi hành… để nhân dân giám sát, theo dõi và có quyền tố cáo khi người giải quyết khiếu nại vi phạm các hành vi được quy định trong Nghị định./.